證券時報
程丹
2025-11-19 20:27
四川宜賓一處百畝三角梅苗圃因“非糧化”整治被強行掩埋后，相關案件近期迎來轉機。經營者劉滿潤在當地連續敗訴后，向四川省高院申請再審。四川省高院近期提審后，撤銷了原審裁定，指令地方法院繼續審理。
2015年，成都花卉種植戶劉滿潤在宜賓市江南鎮承包近百畝土地種植三角梅，投入數百萬元打造的苗圃基地一度成為網紅打卡地。2022年12月，當地在整治土地“非糧化”行動中，該苗圃的6萬多株三角梅被鏟除掩埋，損失超千萬元，劉滿潤遂提起行政訴訟，主張賠償損失，但下發整改文件的宜賓市自規局三江新區分局和文件執行單位江南鎮政府均否認參與清理。
界面新聞注意到，自2020年國家啟動耕地“非農化”“非糧化”整治以來，一些地方政府為完成指標出現簡單化、“一刀切”式治理，導致部分農業經營主體投入多年的經濟作物被短時間內鏟除，矛盾凸顯，如何平衡保護耕地與保障農業經營主體的合法權益，成為基層治理的一大考驗。
網紅苗圃“突然”被毀
2011年，劉滿潤退伍后開始經營花卉生意，考慮到宜賓氣候適宜，計劃到這里種植三角梅。他承包的土地位于在宜賓市三江新區江南鎮紅偉村和琴山村，共計95.45畝土地。
苗圃被毀現場。受訪者 圖
2015年簽訂的《農村土地承包經營權出租合同》顯示，被出租土地為“農林業用途”，主營項目是三角梅等農林作物種植生產經營，經營期從2015年9月1日至2029年8月31日。合同一式五份，劉滿潤、村民小組、村委會各一份；江南鎮政府、南溪區農村土地承包委員會備案各一份。
隨后，劉滿潤投資上數百萬元栽種三角梅。到2022年，苗圃基地已有6萬多株三角梅，蔚為壯觀，一度成為當地的網紅打卡地，地方政府也多次對外宣傳。
2022年12月7日，劉滿潤前往紅偉村繳納土地租金，突然接到江南鎮自規所所長楊興華的電話，讓他提供租地協議和身份證明，并稱因有其它項目實施，三角梅基地可能需要搬遷，每畝給予搬遷費1000元。對于何時搬遷，費用是否合理，此后再無人與他協商。
劉滿潤不知道的是，早在2020年，國家連續出臺政策，堅決制止耕地“非農化”，嚴格管控“非糧化”，明確要求永久基本農田重點用于糧食生產，嚴禁違規占用耕地種樹、挖塘、建房等行為。在此背景下，四川省啟動“天府糧倉”建設，宜賓市積極響應，于2022年在三江新區江南鎮規劃建設“天府糧倉”宜賓示范區項目，而南溪區正好位于該項目核心區。
劉滿潤的苗圃被毀后，這一片土地成了天府糧倉宜賓示范區項目所在地。受訪者 圖
2022年12月8日，宜賓市自規局三江新區分局向江南鎮政府下發《關于加強對耕地轉為非耕地整改的通知》，要求鎮政府對巡查發現的紅偉村一社、二社、三社將耕地轉為非耕地的情況進行全面整改，立即恢復為耕地。
2022年12月14日早上，正在成都苗圃基地忙碌的劉滿潤接到基地工人電話，稱江南鎮政府人員已將三角梅苗圃基地封鎖，正準備強制清除三角梅。劉滿潤讓員工先報警，自己立即動身趕到宜賓。他趕到宜賓時，原來一望無際的紅色花海變得滿目狼藉，施工人員用挖掘機在地里挖出深坑，將三角梅全部鏟除、掩埋。劉滿潤又多次報警，警方以“是政府行為”為由未立案。此時，距劉滿潤被通知需要搬遷僅過去5天。
“苗木又不是房子，是可以搬走的，”劉滿潤說，“而且我并沒有說不搬，但只我打了一次電話后，就一聲不響地強制掩埋了。”隨后，他將紅偉村村委會、琴山村村委會、江南鎮政府、宜賓市自規局三江新區分局告上宜賓市南溪區法院，要求共同賠償強拆給其造成的損失共計1000余萬元。
庭審期間，宜賓市自規局三江分局則辯稱，他們未針對原告作出過任何具體行政方面的征收、征用決定，也未參與和實施過任何侵犯原告土地經營權的行為，此事與其無關。江南鎮政府稱，其并未實施清除行為，而是紅偉村一組接到鎮政府要求“對違法改變土地用途進行整改”的通知后，對三角梅實施清除，系“紅偉村一組自動履行的復耕行為，因此江南鎮政府未實施任何強制行為。而紅偉村村委會和琴山村村委會拒絕出庭，也沒有出示證據。
根據四川電視臺的報道，江南鎮鎮長林中海在接受采訪時稱，“鎮上的工作人員在現場只是維護交通，具體的拆除的確是由紅偉村和生產隊然后來進行復墾，所以鎮上沒有參與”。
南溪區法院裁定認為，劉滿潤提交的證據并不能直接證明被告江南鎮政府、自規三江分局共同組織實施了對其地上物予以清除的行為，駁回起訴。劉滿潤不服，提起上訴，又被宜賓市中院駁回。
劉滿潤對這一結果不服，向四川省高院申請再次審理。四川省高院受理后，于2025年2月19日對此案進行了公開聽證。
“清理行為系鎮政府所為”
再審期間，劉滿潤和代理人獲得了一份關鍵證據：2022年7月30日，紅偉村就與宜賓市三江匯元禾農業投資有限公司簽訂《農村土地承包經營權流轉合同》，用于打造“天府糧倉”宜賓示范區。流轉土地包括劉滿潤的三角梅基地，流轉期限7年9個月，自2022年3月30日起至2029年12月30日止。江南鎮政府作為丙方，參與了合同的簽訂。
這意味著，同一塊土地被“一地二租”，涉嫌違反《農村土地承包法》關于經營權保護的規定，且在無合理補償的情況下強制清除種植物，涉嫌程序違法。劉滿潤將這份證據提交給了四川省高院。
在劉滿潤承包這塊地期間，村委會又將同一地塊流租給另一家公司。受訪者圖
四川省委省政府決策咨詢委員、西南交通大學公共政策研究中心主任陳光教授指出，在法律層面上，復耕復種、嚴格保護永久基本農田，是國家土地管理的剛性要求。但對于存量土地上形成的“非糧化”現象，國家政策其實明確要求“分類整改、分步推進、設置過渡期”，以避免簡單化操作。
過去，雖然國家對耕地用途有明確規定，禁止在基本農田上種樹、挖塘等“非糧化”行為，但由于種糧效益低、補貼未能有效激勵實際種糧，基層政府普遍對耕地改種經濟作物采取默許和放任態度。
陳光告訴界面新聞，根據國土資源部與農業農村部的相關文件，整改應當遵循“分類有序”原則：若涉及永久基本農田被占，應優先整改并恢復種植功能；但對于一般耕地，如確難恢復，可由縣級政府統籌落實耕地“進出平衡”，通過土地整理、復墾等方式實現整體平衡。同時，整改過程需設置合理的過渡期。考慮果樹結果期、苗木生長期等生物周期，錯開關鍵生長節點，防止因政策急轉而造成經營主體重大損失。
“國家明確規定，要強化保障與激勵機制。”陳光強調，“既要健全種糧收益保障體系，也要對整改中實際遭受損失的農戶或企業給予合理補償。”此外，還應通過高標準農田建設、土地改良等手段，整體提升整改后的土地產能。這些要求構成了推進“非糧化”整治行動中必須遵守的底線。
2025年7月31日，四川省高院裁定認為，根據各方當事人向一審法院提供的相關證據，再審申請人提起本案行政訴訟有初步證據，一審、二審法院以再審申請人提供證據不足為由，駁回再審申請人的起訴，確有不當，由該院提審。
2025年9月30日，四川省高院再次作出裁定認為，本案的爭議焦點為江南鎮政府及自規局三江新區分局是否是本案的適格被告。再審申請人提交的視頻顯示江南鎮政府工作人員在強制清除案涉地上附著物的現場，且在強制清除地上附著物前，江南鎮政府相關工作人員與再審申請人協商過補償事宜，還委托合力公證處對案涉地上附著物種植面積和數量進行了證據保全，合力公證處公證員、江南鎮政府相關工作人員、宜賓縱城地籍勘測咨詢公司的專業人員到南溪區江南鎮紅偉村、琴山村的三角梅基地開展測繪及清點等工作，合力公證處據此作出了《公證書》。
四川省高院綜合全案證據認為，“清除案涉地上附著物即三角梅的行為應為江南鎮政府所為，再審申請人提起本案并非沒有事實依據。一審裁定駁回再審申請人的起訴，二審裁定對一審裁定予以維持，認定事實錯誤。”該院作出終審裁定，撤銷一、二審法院的裁定，并指令四川省宜賓市南溪區人民法院繼續審理。
江南鎮鎮長林中海告訴界面新聞，他們尊重法院的裁決，對于為何此前接受采訪否認鎮政府參與清理行為，他表示自己不便回答。
劉滿潤說，他原本期待四川省高院能開庭審理，但最終案件又回到了宜賓，擔心案件受到不當干擾。
一位法律學者告訴界面新聞，在行政案件中，駁回起訴只能基于程序性硬傷，比如重復起訴、超時效、主體不適格等。而“誰實施了強行清理”屬于實體事實，需要開庭舉證、質證才能認定；法院尚未進入這一步，就以劉滿潤提交的證據并不能直接證明江南鎮政府、自規三江分局共同組織實施清除為由駁回起訴，實質上是用程序裁定代替了實體判斷，不符合行政訴訟法的立法本意。因此，四川省高院一旦查明存在指向鎮政府所為的證據，就只能認定原裁定錯誤，撤銷后指令下級法院繼續實體審理，而不能直接自己改判。
陳光也分析稱，四川省高院提審后又指令由南溪區法院繼續審理，而是依法行使審判監督職能的體現。“高院在書面審理中，已經厘清了關鍵事實：確有強制清理行為，且責任主體為政府部門。這是案件爭議的核心焦點。”
11月13日，劉滿潤收到南溪區法院的傳票，此案將于12月2日在南溪區法院繼續開庭審理。“可以預期，接下來繼續審理結果將更加符合事實與法律依據。”陳光說。
