證券時報
韓忠楠
2025-10-31 17:40
即將開啟的“十五五”，是承上啟下的關鍵五年。
10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱《建議》）正式公布，分領域部署戰略任務和重大舉措，清晰勾勒未來五年中國發展藍圖。
《建議》全文約兩萬字，釋放了哪些關鍵政策信號？《國際金融報》記者第一時間連線業內專家學者，帶來深度解讀。
高質量發展取得顯著成效
《建議》明確了“十五五”時期經濟社會發展的主要目標，其中將“高質量發展取得顯著成效”置于首位。
對此，東北證券資深宏觀分析師張超越在接受記者采訪時指出，將高質量發展作為首要目標和核心標尺，意味著在保持合理經濟增速的前提下，未來經濟發展的重心會徹底轉移到“質”的提升上。
與“十四五”規劃一脈相承，《建議》未設具體的經濟增速目標，只提出“經濟增長保持在合理區間”。
“這首先表明我國經濟治理重心已從‘高速度’轉向‘高質量’，不以GDP（國內生產總值）論英雄?！睎|方金誠首席宏觀分析師王青對記者表示，面對未來五年內外部不確定性，不框定具體的量化增速目標，有利于更從容地應對各類風險挑戰，增強宏觀政策的靈活性，也有利于引導各地方、各部門把工作重心放在提高經濟發展質量上。
當然，不提目標并不意味著不要經濟增長。王青指出，綜合考慮人口、資本及全要素生產率的變化趨勢，“十五五”期間我國年均GDP增速將保持在4.5%至5.0%區間?！耙环矫?，這將確保我國經濟持續處于中高速增長水平，在全球主要經濟體中處于前列。另一方面，這也有助于宏觀經濟在穩增長、調結構和防風險之間達到綜合平衡，為切實推進高質量發展提供較為充裕的政策空間”。
中國銀行研究院發布的《“十五五”時期中國經濟潛在增速研究》顯示，基準情形下，“十五五”時期，我國經濟潛在增速區間為4.5%至5.3%；樂觀情形下，這一數值可提高到5.1%至5.8%。
《建議》提出“居民消費率明顯提高”，把該項指標提到前所未有的高度。張超越指出，未來五年經濟發展將從“投資依賴”轉向“消費主導”，把挖掘內需潛力作為重要方向。綜合來看，當前中國正處于經濟結構轉型期，科技與消費無疑將是政策全力扶持的兩大核心賽道。
國務院發展研究中心市場經濟研究所研究員漆云蘭表示，與國際相同發展階段國家相比，我國消費率長期偏低?！督ㄗh》提出“居民消費率明顯提高”，意味著未來五年將通過政策協同、制度優化和產業升級形成長效機制，進一步提高居民收入水平以提升消費能力，完善社會保障體系、提升供給水平和改善消費環境以提升消費意愿，最終實現提振消費。
建立健全功能完善的資本市場
《建議》要求建立健全功能完善的資本市場。其中要求，提高資本市場制度包容性、適應性，健全投資和融資相協調的資本市場功能。
財信金控首席經濟學家、財信研究院副院長伍超明向記者指出，其根本目標是讓資本市場更精準地服務國家創新驅動發展戰略。這意味著需要進一步深化科創板、創業板等板塊的改革，為那些暫未盈利但擁有核心技術和巨大發展潛力的“硬科技”企業提供更加精準、包容的融資支持。通過設置更契合新經濟企業特征的上市標準并創新融資工具，資本市場能將金融活水高效引向科技創新最前沿，打通從技術到產業的“最后一公里”。
與此同時，《建議》還提出，積極發展股權、債券等直接融資，穩步發展期貨、衍生品和資產證券化。
中國（上海）自貿區研究院金融研究室主任劉斌認為，政策旨在建立直接融資與間接融資更均衡的服務體系，扭轉“重融資、輕投資”的舊格局，形成投融資良性互動，更好地服務資本市場和科技型創業企業，本質是優化社會融資結構、破解實體經濟融資痛點。
劉斌進一步分析，一方面，股權、債券融資可繞開銀行信貸的高門檻，為中小企業、科創企業提供更靈活的資金支持，兩者結合可適配企業從初創到成熟的全生命周期融資需求。
另一方面，穩步發展期貨、衍生品和資產證券化，是對融資體系的重要補充。期貨與衍生品能幫助企業對沖大宗商品價格、匯率等市場風險，資產證券化可盤活企業存量資產，既回籠資金又拓寬投資渠道，形成“融資—投產—再融資”的良性循環。
總的來看，伍超明認為，“十五五”時期資本市場改革的核心，是構建更具韌性、適應性的金融生態系統。這一轉型將推動資本市場從單純融資場所向創新資源整合平臺轉變，成為服務新質生產力和金融強國建設的關鍵樞紐。
劉斌也表示，一系列政策環環相扣，最終目標是把資本市場從傳統融資平臺升級為新質生產力培育的核心引擎。通過制度適配、融資多元、機構提質的協同發力，既能讓資本市場更好地服務科技創新、綠色低碳等國家戰略領域，又能增強對全球資本的吸引力，為金融強國建設和經濟高質量發展提供堅實支撐。
發揮積極財政政策作用
《建議》提出，提升宏觀經濟治理效能。強化國家發展規劃戰略導向作用，加強財政、貨幣政策協同，發揮好產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域、環保、監管等政策作用，促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式。
財政政策方面，《建議》指出要“發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性”。
廣開首席產業研究院院長兼首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事長連平分析指出，財政政策作為我國宏觀調控的主要手段之一，將在推動戰略目標達成、穩定總需求、引導長期投資、促進社會公平、應對重大風險等方面繼續發揮不可替代的重要作用。
“‘十五五’時期，我國財政政策將延續‘積極有為’的主基調，但更注重‘精準發力、效能提升’，在‘發展與安全’‘效率與公平’‘短期與長期’的多重平衡中，既發揮積極財政政策作用，又增強財政可持續性，實現‘穩增長、調結構、防風險’的多元目標平衡。”連平直言。
國金證券研究所首席經濟學家宋雪濤指出，“十五五”的重點是把惠民生和促消費相結合、把投資于物和投資于人相結合，要求大力提振消費，反映出政策思路有所調整，意味著財政資金在生育、教育、養老、社會保障、消費補貼等方面將有更大投入。
中誠信國際研究院院長袁海霞指出，《建議》要求提升宏觀經濟治理效能，強化逆周期和跨周期調節，發揮積極財政政策作用，加強財政與貨幣政策協同，總量發力仍是關鍵。
“在有效需求不足、微觀主體信心偏弱、加杠桿意愿低迷的背景下，仍需積極財政政策持續發力，特別是以政府部門為主合理擴張信用，跳出規?！^對值’思維，充分考慮經濟潛在增速、政府財力、利率水平、資產存量、貨幣政策配合等因素，實行‘動態目標’調控，在發展中解決問題?！痹Ｏ挤Q，“建議更加積極有為地擴大赤字和債務規模，進一步發揮中央的積極作用。”
暢通貨幣政策傳導機制
《建議》要求，加快建設金融強國。完善中央銀行制度，構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，暢通貨幣政策傳導機制。
在上海金融與發展實驗室副主任、招聯首席研究員董希淼看來，“十五五”期間，貨幣政策仍將保持“適度寬松”總基調，并通過優化工具、強化協同，提升政策的有效性和精準性。
董希淼分析稱，第一，貨幣政策將更注重力度、時機和節奏的平衡。這意味著央行將避免“大水漫灌”，綜合運用逆回購、中期借貸便利（MLF）、降準等工具，保持流動性合理充裕，并根據經濟形勢變化預調微調。
第二，貨幣政策將更注重與財政政策的協同，支持政府債券發行，合力保障重大項目資金；同時兼顧短期復蘇與長期金融健康、內部與外部均衡。
第三，優化政策傳導機制。核心是深化利率市場化改革，健全市場化利率調控框架，從而持續推動社會綜合融資成本穩中有降。此外，央行也會通過加強預期引導和管理，穩定市場情緒，提升政策傳導效率。
第四，突出結構性工具作用。圍繞金融“五篇大文章”，結構性貨幣政策工具將更頻繁使用，引導資源流向科技創新、產業轉型升級的關鍵領域和薄弱環節。
王青認為，未來宏觀調控仍將強調“跨周期設計”。“十五五”期間，財政政策、貨幣政策不會大放大收，避免留下高通脹、高債務及金融風險隱患，總體保持較強的穩定性與連續性。
引領發展新質生產力
深入推進數字中國建設，是未來五年我國加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力的重要抓手，其中釋放數據要素價值、加快人工智能發展是兩個重要的落腳點。
《建議》提出，健全數據要素基礎制度，建設開放共享安全的全國一體化數據市場，深化數據資源開發利用。促進實體經濟和數字經濟深度融合，實施工業互聯網創新發展工程。加快人工智能等數智技術創新，突破基礎理論和核心技術，強化算力、算法、數據等高效供給。
《建議》還提到，全面實施“人工智能+”行動，以人工智能引領科研范式變革，加強人工智能同產業發展、文化建設、民生保障、社會治理相結合，搶占人工智能產業應用制高點，全方位賦能千行百業。加強人工智能治理，完善相關法律法規、政策制度、應用規范、倫理準則。完善監管，推動平臺經濟創新和健康發展。
劉斌告訴記者，數據要素市場建設不完善、流通與隱私保護矛盾突出、基礎設施協同不足，制約了數據價值的釋放。同時，我國在人工智能的數學機理、統計學習等基礎理論層面研究薄弱，關鍵核心技術被“卡脖子”，用于大模型訓練的高質量、結構化數據集嚴重不足，也阻礙了人工智能的深入發展。
上海金融與發展實驗室首席專家、主任曾剛對記者分析指出，人工智能與數據要素的高質量發展仍受多重制約：一是數據資源碎片化、開放度不足，標準不統一，跨部門、跨地區、跨行業流通壁壘較高；二是核心算法與算力生態受限，底層芯片、算法框架和大模型訓練的自主可控水平仍待提升；三是數據安全與隱私保護壓力加大，確權、分類分級、安全流轉制度尚未成熟；四是企業數字化能力分層明顯，中小企業數據應用基礎薄弱；五是復合型人才供給失衡，既懂技術又懂治理的專業群體短缺。
劉斌建議，在激發數據要素價值方面，加強數據標準化建設，提高數據質量；建立數據共享激勵機制，鼓勵企業和機構共享數據。在加快人工智能發展方面，加大對基礎研究的投入，培養跨學科人才；加強國際合作與交流，引進吸收先進技術和經驗。
曾剛表示，“十五五”時期將從制度供給與技術創新雙輪驅動推進數字中國建設。數據要素方面，重在構建全國一體化數據資源體系，完善數據產權、流通交易、安全管理和收益分配制度，推動公共數據開放及社會數據合規利用。人工智能方面，側重前沿技術突破與產業融合，加快通用大模型、智能芯片、腦機接口等核心領域的攻關，促進AI（人工智能）在制造、政務、醫療、教育等場景落地。總體看，數據要素建設更側重“基礎制度和生態完善”，人工智能發展更強調“科技攻堅與產業賦能”。
加快發展多層次多支柱養老保險體系
保險業作為經濟減震器與社會穩定器，關系著國計民生，連接著各行各業。《建議》提出，健全社會保障體系。完善并落實基本養老保險全國統籌制度，加快發展多層次、多支柱養老保險體系。發揮各類商業保險補充保障作用。
對外經濟貿易大學創新與風險管理研究中心副主任龍格在接受記者采訪時指出，《建議》構建的社會保障體系，把商業健康保險、商業養老保險明確定位為關鍵補充，用以滿足民眾基本保障之上的多樣化需求。
龍格分析稱，商業健康保險的核心作用是彌補基本醫保缺口，通過覆蓋醫保目錄外的創新藥械、高端醫療服務，并借助“惠民?！钡绕栈菪彤a品，助力實現從“病有所醫”到“病有良醫”的升級。而商業養老保險作為養老金體系的“第三支柱”，則通過養老年金、專屬商業養老保險等產品提供終身穩定現金流，并深度融合養老社區、健康管理等服務，以應對老齡化挑戰。
“為實現上述目標，政策層面正通過稅收優惠、數據共享等措施支持商業保險發展，推動其從簡單的風險補償者轉型為連接支付與服務的資源整合者，從而在多層次保障體系中發揮更核心的作用?！饼埜裾f。
此外，《建議》還提出，推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系，擴大康復護理、安寧療護服務供給。
龍格指出，長期護理保險是我國為應對人口老齡化，在基本社會保障層面建立的“社保第六險”，專門保障失能人員基本生活照料和醫療護理需求，旨在補齊社會保障體系短板?！八鼧嫵啥鄬哟巫o理保障體系的基礎，并為商業護理保險的發展奠定制度框架和服務基礎”。
國家醫保局數據顯示，長期護理保險自2016年啟動試點以來，全國49個城市試點工作穩步推進，階段目標已基本實現。截至2024年底，全國超過1.8億人參保，累計超過260萬人享受待遇，基金支出超800億元。
作為行業頭雁，中國人壽集團黨委書記、董事長蔡希良表示，當前，新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起，人民對美好生活的向往不斷升級，保險保障、資金融通、社會治理、財富管理、健康養老等方面需求加速釋放，保險業作為中國特色金融發展的重要環節和現代市場經濟的基礎性制度安排，具有重要的功能價值和廣闊的發展空間。
記者 王瑩 李若菡 陸怡雯 余繼超
